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美国裂变:贸易保护为何是抱薪救火?

2019-08-07

谈起美国的贸易保护主义势力,知道贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)的人很多,知道参议员霍林斯(Fritz Hollings)的人很少。

前者是美国贸易领域的鹰派人物,冲在跨国谈判的第一线,早已被无数网文贴上了洪水猛兽的标,俨然是中国人民最讨厌的美国人之一;后者是隐身在美国的立法系统里的资深政客,在国际新闻版块里找不到踪迹,但在美国国内,像他这样的人才是推动贸易保护的主力旗手。

二战后,既是吸取了大萧条时期关税战争的惨痛教训,也是为了与苏联争霸而扶持盟友的现实需要,美国政府不遗余力地推广自由贸易。然而,面对外国进口的冲击,来自产业的利益集团始终在寻求保护,他们与国会、白宫、零售商集团、新闻媒体、跨国巨头的斗争从未停止。

在贸易这个巨大的议题上,来自行政、司法、商界、民众等各方势力可以分成明显的两派:贸易“自由派”和贸易“保护派”,而霍林斯就是“保护派”里的旗帜人物。今年4月,他以97岁的高龄去世,他作为公职人员的大半生,也可以视作与贸易“自由派”战斗的大半生。 

霍林斯与他的“敌人们”半个多世纪来的斗争,既是美国贸易保护派与贸易自由派斗争的缩影,也是波澜壮阔的全球化历程的真实写照。

碰壁:被摁在地上的保护派

1959年,37岁的霍林斯当选南卡罗来纳州州长,摆在他面前的是一个烂摊子。

作为美国纺织业重镇,南卡罗来纳几乎每2个制造业工人里,就有1个是纺织工人,在面积不到半个上海黄浦区的Clinton市里,聚集了整个美国近40%的纺织生产活动。然而,上任伊始,摆在这位“纺织强州”的州长面前的要务之一,却是当地棉纺集团愈演愈烈的“救救我们”的诉求。

冷战的铁幕拉开后,美国为了对抗苏联,开始用“贸易而非援助”的方式扶持日本,即通过大量进口日货的方式,变相给日本塞钱。对日本而言,低技术门槛、低技能要求的纺织业,几乎成为了其唯一的出口选择,于是在50年代中期,大量廉价的日本棉纺织品不断涌入美国。

当时,美国棉纺工人平均时薪约1.65美元,而日本工人只需要0.15美元,优势明显。不过,即便进口自日本的棉纺产品只占美国消费量的2%,毫无成本优势的美国纺织业还是对日本同行充满警惕。1954年,艾森豪威尔政府提出进一步对日本减免关税,便遭到了纺织业的强烈反对。

双方僵持不下之际,一个跟贸易毫无干系的消息传来了:法国人于奠边府战役中惨败给了胡志明和他背后的中国军事顾问团,越南北部解放。比起同行竞争,纺织业主们还是更害怕红旗插到白宫楼顶。为了不失去日本这个在远东制衡苏联的桥头堡,贸易保护派只得暂时妥协。

在美国,共产主义威胁是对付贸易保护的万能良药,但奠边府战役并不是每年都有,一旦形势缓和,保护主义就会再次抬头。

等到霍林斯就任州长时,南卡罗来纳的纺织业主们早已怨声载道。最初,通过向肯尼迪施压,霍林斯换取了政府对纺织业的补贴支持,但他发现只要日本的廉价货还在流入,南卡的棉纺织工作就仍会流失。霍林斯开始相信:只有严格控制进口规模,才能有效地保护纺织业。

1968年4月,已经转任联邦参议员的霍林斯提出了一项针对进口纺织品配额的修正案,“保护派”出手了!

美国参议院很快高票通过了该修正案,但修正案在众议院却遭遇了阻击:众议院筹款委员会主席的威尔伯·米尔斯(Wilbur D.Mills)坚决认为,根据美国宪法,涉及贸易与关税问题的条款应当由众议院提出,由参议院提出不合程序,于是该修正案还没等表决,就胎死腹中。

这里交待一个背景:美国的立法程序极其复杂,但主要包括6个步骤:1. 议员提出议案、2. 委员会审议、3. 全院辩论和表决、4. 另一院审议和通过、5. 两院协商、6.总统签署。中间每个步骤都要严格遵照程序[9]。

众议院的这位米尔斯老兄,可不是等闲之辈。在他掌舵期间,国会讨论的所有具有财政后果(关税属于其中之一)的法案都需要他点头。一位众议员曾表示,“我从不会投票反对上帝、我的母亲以及米尔斯”。霍林斯想要竖起贸易保护的高墙,首先得过米尔斯这个“自由派”这一关。

威尔伯·米尔斯:华盛顿最有权势的人

在霍林斯打算再次发起投票时,总统约翰逊警告他称,政府不仅会想办法让米尔斯再次挫败他,还会在南卡罗来纳州放话是他耽搁了纺织业的这个提案,重压之下,霍林斯只好妥协——50~60年代的美国,强势人物在国会只手遮天,保护主义者与利益集团往往鲜有插足的空间。

50~60年代美国处于黄金时期,对产业的信心十足,“自由派”阵营人才济济,不乏老谋深算的资深政客,他们一手用权力和手腕把控着国会,一手高举自由贸易的政治正确大旗,偷梁换柱、声东击西、用尽手段,使得“保护派”在80年代之前长期处于边缘位置。

最牛逼的当属“自由派”以退为进,主动放水,让对手小赢一把,来换取自家阵营更大的战略胜利。

1934体制:铁笼、老虎与农场主的鸡

60年代后期,发展中国家对美出口的人造纤维纺织品,飙涨了25倍。“自由派”的旗帜人物米尔斯议员敏锐地意识到,这种进口的失控很可能会导致一个意外的后果:人造纤维纺织品团体和棉纺织团体合流,形成更加强大的保护主义集团,壮大贸易保护派的实力。

老谋深算的米尔斯索性先发制人,主动支持与日本等主要出口国谈判,要求后者对其人造纤维纺织品出口加以限制。

这种弃车保帅的策略是米尔斯惯用的手法:通过向纺织品出口国大力宣扬来自国会的“保护主义威胁”,迫使外国政府就范,令国会立法成为多余之举。白宫也往往会在一旁配合,不断放嘴炮大谈立法的可能性。通过较小的牺牲,表面上满足纺织保护主义者的诉求,实则是让贸易保护派“师出无名”,避免其势力壮大。

1970年6月,面对日本纺织品进口的冲击,米尔斯故技重施,提出了一个“可能会被国会通过的进口配额法案”,同时暗地里施压日本政府,迫使其主动降低出口规模。但没想到,日本政府此次没有老实认怂,以至于尼克松竟然真的签署了米尔斯提出的配额法案,场面一度十分尴尬。

米尔斯不得不把这个他并没有真的想通过的“米尔斯法案”送交表决,好在参议院送上了神助攻,把一揽子富有争议性的福利改革计划附到了该法案后面,与之捆绑表决。这样一来,该法案就面临了两个敌人:自由贸易支持者与福利改革反对者。这一招果然奏效,法案再次无疾而终。

霍林斯本想借米尔斯与国会的配合失误,将自由贸易派一军,结果最后还是吃了瘪。这也是“自由派”阻挠“保护派”的又一种手段:把水搅浑,浑到不辨敌我。

1971年,霍林斯再次提出进口配额。米尔斯随即采取行动,敦促日本纺织业尽快推出自愿限制出口的单边计划,日本这次乖乖配合,尽管远远没有达到美国政府希望的程度,但心急火燎的米尔斯几乎在日本政府刚一宣布时就表达了赞同,实力诠释什么叫“我还没开枪,你怎么就倒下了?”

在50-70年代,这种弃车保帅的手段被自由贸易派运用得滚瓜烂熟。从肯尼迪到尼克松,虽然历届美国政府制定了多次纺织品配额协议,使美国纺织品进口中的近75%都笼罩在配额大棒的阴影下,但这些弃掉的“卒”并不是白白的牺牲,美国当局利用这些妥协,换取了在更大范围内开展自由贸易谈判时,让纺织业团体闭嘴的权益。

1964年,肯尼迪回合谈判开始,占世界贸易总额约75%的54个国家参加,让全球6万余项商品的关税水平平均下降了35%;1973年,东京回合拉开大幕,到1979年结束时,全球关税水平再降33%,贸易规模(出口+进口)也从1950年的1259亿美元飙升至1980年的4.13万亿美元,翻了33倍,全球化在此期间高歌猛进。

一边是国会与保护主义者的激烈鏖战,另一边是白宫推动下自由贸易的稳步向前,之所以能够出现这种局面,是由于美国贸易决策中“1934机制”在发挥关键作用。

这种体制的诞生源于大萧条。1930年,臭名昭著的《The Smoot-Hawley Tariff Act》落地,20000多种商品关税被提升到了历史最高水平,各国因此展开惨烈的关税大战,全球贸易规模在4年内暴跌66%。在大萧条的谷底,把砂锅菜、通心粉、芝士、红辣椒放一个锅里煮的美式乱炖风靡一时,原因无他:省钱。

吸取了大萧条的惨痛教训后,美国的贸易决策机制开始发生改变,并以1934年通过的《互惠贸易法》为标志形成了“1934体制”。

与先前相比,“1934体制”最大特征即“国会甩锅白宫”——1934年之前,美国贸易政策完全由国会主导,但国会议员又极易屈服于本地利益集团而支持保护主义,因此国会往往成为保护主义的大本营;1934年之后,国会将贸易决策权有条件地下放给白宫,由于总统可以高举“国家利益”大旗压制地方利益集团,所以面对贸易保护集团时也更加“顶得住”。

这种体制,既在一定程度上保护了国会,也使白宫获得了可以冲锋陷阵推动自由贸易的力量。

战后,当国会面临保护主义压力时,往往先由强势人物通过各种手段将保护主义者拒之门外;不然就主动冲击,串联白宫,弃卒保帅,以较小的代价堵上保护派的嘴,实在不行才勉强通过一项保护主义法令,以避免该团体干扰更大范围内的自由贸易谈判:

如果把三者形象地说,就是铁笼(国会)关着老虎(贸易保护派),老虎想吃鸡(自由贸易),而农场主(白宫)在养鸡,如果老虎叫的太凶,就抓几只鸡扔进笼子,以免老虎虎急跳墙挣脱铁笼,吃掉更多的鸡(以纺织品保护协议,来换取更大范围的自由贸易)。

当然,上述比喻只是“1934体制”中最核心的特质,其实它的实际安排远比本文所述繁琐,比如国会在让权白宫时还在白宫安插了个“内应” ,即贸易代表办公室,该部门虽然算内阁级,但却是国会的派出机构,用以协调国会与白宫的意见分歧,莱特希泽就是目前该部门的首脑。

这就是1934体制,它让老虎不至于发飙失控,也让鸡的数量有序增加。但是到了80年代,这座铁笼却开始生锈了。

转折:被脱衣舞女毁掉的自由派

顺风顺水的贸易“自由派”们,万万不会想到,自己阵营会因为性丑闻而瓦解。

1974年10月9日凌晨2点,美国国家公园管理局的警察拦住了一辆超速的豪华轿车。在警察敲车窗询问驾驶员时,车门被猛然拉开,著名的脱衣舞红人Fanne Foxe猛地从车里窜了出来,不断切换着用英语和西班牙语大喊大叫,并跳进了附近的华盛顿潮汐湖里,但最终被警察所救。

艳星酒后乱搞是常事,不过警察意外发现,车里的另一个乘客,居然是华盛顿最有权势的人、贸易自由旗手米尔斯议员!

事件曝光后,《华盛顿邮报》大书特书,不仅把米尔斯婚外情的丑闻公之于世,还挖出了他酗酒成性的料。本次事件彻底终结了他的政治生涯,两年后,米尔斯黯然退出政坛。讽刺地是,Fanne Foxe却自此一炮打响,她甚至把她的脱衣舞作品名称从“阿根廷爆竹”改成了“潮汐湖炸弹”。

米尔斯的坠落,不单单让自由贸易派元气大伤,也喻示着一个旧秩序的消亡。

70年代起,美国国会改革缓慢开启,最大的改变是让议员的议案表决公开化。这项改革虽然让国会变得更加透明,但也使得议员的一举一动都暴露在了利益集团的眼皮底下。面对贸易保护议案,很多议员都不敢投反对票,国会抵抗贸易保护压力的力量大幅下降了。

而在自由贸易派实力受损的同时,贸易保护派却迎来了机遇:1980年起,美元汇率一路飙升,外国进口迅速增加,来自日本与欧洲的钢铁、汽车、半导体与电子消费品在美国市场上攻城略地,美国的贸易赤字空前扩大。 

伴随越来越多的行业受到外国进口商品的冲击,美国的贸易保护情绪陡然增强。作为贸易保护阵营中的排头兵,纺织业集团当然不会放过这样的机会。80年代中期,棉农、纺织工、布料生产商、服装生产商与工人联合会携起手来组成了“从种子到T恤”的行业联盟,力图争取更严格的贸易保护。

阵营实力大增,长期吃瘪的霍林斯同志卷土重来,与另一名议员詹金斯联合提交了《詹金斯-霍林斯议案》,该议案设置了针对纺织与服装进口的全球性限额,规定每年进口服装增长率不超过1%,且将进口数量与美国国内需求的增长紧密绑定。

如果这个违背20多项纺织贸易协定的议案获得通过,那么来自中国香港、中国台湾及韩国的纺织品进口将暴跌60%,同时,美国政府当时正在推动的其他所有贸易谈判都会功亏一篑,并引发他国的激烈报复。

然而,就在霍林斯准备发起致命一击之时,长期以来一直专注于低头数钱的服装零售业却突然揭竿而起,化身为自由贸易的强力支持者。初现颓势的自由贸易派收获的不单单是一个盟友,也是一股影响战局的举足轻重的力量。

当时,受70年代反复的经济衰退的影响,美国中产阶级开始“消费降级”,服装零售业深受冲击。而到1975年,在折扣商团体的游说下,规定了品牌服装价格下限的《公平贸易法》又被废止,于是折扣店可以采取更激进的价格战抢占传统零售商的市场份额,前后夹击下,传统零售业很快陷入四面楚歌。

所以,为了降低成本,零售商必须从海外寻找更便宜的供应商,也最终导致他们成为了自由贸易的坚实拥趸。1984年,代顿哈德森百货与西尔斯百货及其他17个零售业巨头和8个零售业协会领导人共同组建了零售业贸易行动联盟,他们的终极目标,就是清除所有纺织品的进口配额。

《詹金斯-霍林斯议案》表决在即,声势浩大的贸易保护派志在必得,收获强援的自由贸易派同样破釜沉舟,一场贸易保护与自由贸易之间的决战,即将打响。

决战:堂吉诃德的挽歌

其实对于贸易保护派来说,《詹金斯-霍林斯议案》多少算是一个意外的产物。

这个配额议案的本意,只是为了使里根政府在续签限制外国纺织品进口的《多种纤维协议》时立场更强硬一些,没想到最终有将近300名众议员和大多数参议员都作为共同提案人签了字。在共同提案人中,除了保护派总司令霍林斯,还有另一位举足轻重的参议员:斯特罗姆·瑟蒙德(Strom Thurmond)。

和霍林斯一样,瑟蒙德同样来自贸易保护情结深厚的南卡罗来纳。早在1957年,瑟蒙德就以“会搞事情”闻名参议院。那一年,为了阻挠黑人民权法案的通过,他在参议院发表了长达24小时18分钟的辩论,从种族歧视讲到饼干秘方,以至于国会周围的旅店搬来了帆布床,供议员们休息。

瑟蒙德强烈支持该议案,他致信给国会的每一个共和党人,敦促他们支持该议案,而霍林斯则鼓动各地的纺织厂主写信或致电里根。1985年4月30日,北卡罗来纳Cannon纺织厂的副主席就搜集了由14700个雇员的签名组成的情愿发给里根,同一个月,卡罗来纳纱线协会的179家公司也向里根发去请愿呼吁其支持该法案。

此时“自由派”的新成员服装零售利益集团也没闲着,他们不仅花了100万美元游说国会议员反对该法案,还与农业和金融业利益集团结盟形成统一战线,“共同对抗华盛顿强大的保护主义者”。厉兵秣马六个月后,决战的时刻到来了。

1985年11月,由霍林斯与瑟蒙德打头阵,“保护派”疯狂进攻。他们一路势如破竹,直到被参议院财政委员会挡住。随后,霍林斯与瑟蒙德采用了米尔斯当年的战术,绕过财政委员会,把该议案附在一个又一个其他议案后面捆绑表决,迫使多数党领袖合作,并最终成功攻破参议院。

至此,参众两院,全部被“保护派”攻陷,他们面前只剩下最后一关:总统罗纳德·里根。

作为新自由主义的旗手,里根按理应笃信自由贸易,确实,他甚至曾为了自由贸易“不择手段”——为了获得南方选票,竞选时他向瑟蒙德承诺一旦上台就会保护纺织业,但真的入主白宫后却立马反水。但另一方面,迫于保护主义狂潮下的民调压力,里根又曾通过包括汽车、钢铁、木材、芯片等产业在内的一系列保护条例。那么,在这场生死之战中,“薛定谔的里根”又将作出怎样的选择呢?


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